2016年春節(jié)剛過，一封發(fā)自江蘇揚州的投訴信擺到了《中國經(jīng)濟周刊》記者的辦公桌上。來信的核心內(nèi)容 是：2001年9月國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《報廢汽車回收企業(yè)總量控制方案》，規(guī)定“地級市原則上只設一家報廢汽車拆解回收企業(yè)”，14年過去，報廢汽車迅猛增 加，有關部門固守“數(shù)量防線”，拒絕審批新增報廢汽車回收企業(yè)的項目申請，嚴重違背“大眾創(chuàng)業(yè)”、“萬眾創(chuàng)新”的中央精神。記者隨即就此展開調(diào)研。

　　一份文件干預市場14年？

　　在揚州西郊西湖鎮(zhèn)蜀崗村，《中國經(jīng)濟周刊》記者找到了投訴單位——江蘇海眾機動車交易市場有限公司(以下簡稱 “江蘇海眾”)。該公司負責人告訴記者，江蘇海眾從事舊機動車銷售及相關業(yè)務已有數(shù)年，在市場營銷中他們發(fā)現(xiàn)，隨著汽車市場的不斷擴張尤其是家庭轎車的迅 速普及，2002年末我國民用汽車保有量2000萬輛，2015年底我國汽車保有量已達1.72億輛，現(xiàn)有的報廢汽車回收企業(yè)不僅從數(shù)量上難以滿足市場需 求，而且行政干預形成的壟斷經(jīng)營極不利于形成良性競爭機制，影響行業(yè)健康發(fā)展。按照《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所確立的精神以及《國務院關于取消和 調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》等文件規(guī)定，江蘇海眾2015年12月12日向企業(yè)所在地揚州市商務局市場處遞交了新增報廢汽車回收拆解業(yè)務的申請， 但旋即被該處以“一個地級市只允許有一家汽車拆解回收企業(yè)”為由“不予受理”。

　　江蘇海眾負責人認為：報廢汽車拆解回收企業(yè)“總量控制”的規(guī)定在有關文件出臺的當時或許有其合理成因，但在 14年后的今天來看，該規(guī)定顯然有悖于黨中央、國務院“讓市場在資源配置中起決定性作用”的指導思想，而且有關文件只是規(guī)定“地級市原則上只設一個報廢汽 車拆解回收企業(yè)”，并未明確禁止新增企業(yè)的項目申請，因此，有關部門簡單粗暴地“不予受理”涉嫌“行政不作為”。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者通過有關渠道得到了揚州市商務局就江蘇海眾“核準報廢汽車回收拆解經(jīng)營項目”一案的書面 “回復”，“回復”的主要精神是：“2001年6月16日國務院以‘307號令’形式發(fā)布了《報廢汽車回收管理辦法》，該《辦法》規(guī)定國家對報廢汽車回收 業(yè)實行特種行業(yè)管理，對報廢汽車回收企業(yè)實行資格認定制度”；“設立報廢汽車回收企業(yè)應當符合行業(yè)規(guī)劃和合理布局”；“國家和省對報廢汽車回收企業(yè)實行總 量控制”……

　　對于揚州市商務局的這份“回復”，江蘇海眾表示不能認同，其理由是：《報廢汽車回收管理辦法》出臺后僅一年多 時間，2002年11月1日，國務院即以“國發(fā)(2002)24號文”形式發(fā)布《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》，取消了789項行政審批項 目，“報廢汽車回收拆解企業(yè)資格認證”赫然在列(序號66)；《國務院決定保留的工商登記前置審批事項目錄》中也沒有“報廢汽車回收拆解”。“行業(yè)準入的 ‘資格認證’已被國務院取消。”

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者查閱有關資料發(fā)現(xiàn)，“24號文”規(guī)定取消的行政審批項目確實包含“報廢汽車回收拆解企業(yè) 資格認證”，此項認證的法律依據(jù)“307號令”卻未曾相應廢止或修改；記者同時注意到，國家經(jīng)貿(mào)委辦公廳緊隨“24號文”之后，于2002年12月13日 以“國經(jīng)貿(mào)廳資源(2002)170號文”的形式向各省、自治區(qū)、直轄市有關部門發(fā)出專函，稱國務院取消了國家經(jīng)貿(mào)委報廢汽車回收拆解企業(yè)資格認證的審批 權，但各級經(jīng)貿(mào)委“要堅決按照‘307號令’和國家經(jīng)貿(mào)委關于‘總量控制’的要求做好報廢汽車回收拆解企業(yè)資格認定工作”，而這正是揚州市商務局“不予受 理”江蘇海眾項目審批的重要依據(jù)。該局的官方說法是——“取消國家經(jīng)貿(mào)委報廢汽車回收拆解企業(yè)資格認證審批權后，一些單位和個人對設立報廢汽車回收企業(yè)需 要經(jīng)過省級經(jīng)貿(mào)部門進行資格認定產(chǎn)生了誤解”。

　　專家：回收企業(yè)數(shù)量10年未變

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者從當?shù)毓膊块T獲得了一組揚州市汽車保有量數(shù)據(jù)——2003年底7.4萬輛；2009年 底18.7萬輛；2015年底56.4萬輛……作為一座三線城市，揚州的“汽車保有量激增”有著較強的代表性——近10年來，全國各地的汽車保有量都在呈 爆發(fā)式增長，新華社2016年1月25日發(fā)布來自公安部交通管理局的消息稱，2015年底中國汽車保有量已達1.72億輛。

　　一位不便透露姓名的業(yè)內(nèi)專家在與《中國經(jīng)濟周刊》記者交流時說，雖然我國整體汽車報廢率估計還不到汽車保有量 的4%，明顯低于成熟市場國家6%~8%的水平，但按照既有的汽車保有量測算，應該進入報廢回收范圍的汽車已經(jīng)超過600萬輛∕年，而由于“總量控制”的 行政干預，全國的報廢汽車回收拆解企業(yè)至今僅有500多家，不僅數(shù)量與10年前幾乎相當，而且大都規(guī)模偏小、產(chǎn)能偏弱，根本無法應對不斷擴大的市場需求， 還會由此帶來“報廢車輛流入黑市”等一系列社會問題。與之相對照，汽車年報廢量兩倍于我們的美國共有12000多家汽車拆解企業(yè)、20000家零部件再制 造企業(yè)和200家拆后報廢汽車粉碎企業(yè)，也就是說支撐美國的汽車報廢處理業(yè)務的企業(yè)數(shù)量是我們的50多倍。對于我國有關部門始終“堅守”企業(yè)數(shù)量這個“底 線”，該專家表示“一直難以茍同”——“政策制定者的官方表述是‘考慮區(qū)域特點和汽車保有量，并有利于報廢汽車集中拆解、機械化處理和規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展合理 布局’，考慮數(shù)量的初衷可能是為了保證質(zhì)量，但質(zhì)量出自監(jiān)管而非取決于數(shù)量；以控制監(jiān)管范圍來防范瀆職風險則大有懶政之嫌。”

　　該專家還告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，與發(fā)達國家相比，我國的報廢汽車拆解行業(yè)存在著亟待消除的“質(zhì)”的差異。 仍以美國為例，完善的市場體系和先進的回收技術使得80%左右的報廢汽車零部件通過“再制造”等方式獲得重新利用，這不僅使報廢汽車回收企業(yè)得到利潤支 撐，對整個國家的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展也起到了積極的推動作用。反觀國內(nèi)，囿于制度環(huán)境和技術水平，許多報廢汽車回收拆解企業(yè)仍在低層次運營——報廢汽車參照廢舊 金屬的市場行情折價收購；拆解所得又只能作為廢舊材料直接銷售，從而出現(xiàn)“收購吃不飽”、“銷售吃不好”的狀況。“‘吃不飽’、‘吃不好’不能簡單地以回 收企業(yè)數(shù)量控制來解決，恰恰相反，必須更加充分地發(fā)揮市場規(guī)律的作用，讓資本、技術和經(jīng)營理念的新鮮血液不斷進入報廢汽車回收拆解行業(yè)，而不是以計劃經(jīng)濟 思維指導‘合理布局’從而‘以排他模式讓現(xiàn)有企業(yè)都有一口飯吃’。”該專家認為。

　　有關專家關于報廢汽車回收行業(yè)“吃不飽”、“吃不好”的說法，也曾得到業(yè)內(nèi)人士的證實。2013年7月11 日，時任中國物資再生協(xié)會會長劉堅民在商務部“汽車流通發(fā)展促進綠色循環(huán)消費”專題新聞發(fā)布會上就曾坦承：報廢汽車回收價格一般只有市場統(tǒng)料廢鋼價格的 40%左右，影響報廢車車主交車的積極性。從企業(yè)盈利角度分析，劉堅民的說法則是：國內(nèi)報廢汽車回收拆解的零部件及材料附加值很低，環(huán)保拆解、科學拆解、 資源利用、工作效率等都有待提高，整個行業(yè)做好做強任重道遠……

　　每年只有20%的應報廢車輛被正規(guī)回收？

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，關于報廢汽車回收拆解企業(yè)的“總量控制”，國家主管部門和相關行業(yè)內(nèi)部也 并非“鐵板一塊”，2010年7月19日，綜合各方反映，國務院法制辦公室發(fā)出通知，全文公布《報廢機動車回收拆解管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱 “《條例》”)，廣泛聽取社會意見。

　　《條例》指出，2002年清理行政審批時，現(xiàn)行《報廢汽車回收管理辦法》確立的“報廢汽車回收企業(yè)資格認定”被取消，但報廢汽車回收拆解活動涉及公共安全、環(huán)境保護以及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，建議重新確立報廢汽車回收拆解企業(yè)資格許可制度。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者注意到，預備用于取代《報廢汽車回收管理辦法》的《條例》給企業(yè)進入報廢汽車回收行業(yè)設置了若干“門檻”，包括“應當符合行業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，但通篇未見“總量控制”之類的說法。

　　有媒體報道稱，現(xiàn)任中國物資再生協(xié)會會長龍少海曾于2013年9月4日在“2013中國國際回收大會”上透 露，《條例》對《報廢汽車回收管理辦法》所做的一項重大修改就是放開“總量控制”。和全國337個地級以上城市和2000多個縣級城市相比，500多家報 廢汽車回收拆解企業(yè)并不多，而這主要是“總量控制”造成的。如果放開“總量控制”，預計到2020年，具有汽車拆解資質(zhì)的企業(yè)將達到1500家，每家企業(yè) 的年均回收量將從目前的2000輛上升到4000輛。

　　一位資深業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，《條例》由國務院法制辦會同商務部、公安部、國家質(zhì)檢總局、環(huán)保 部等多部門聯(lián)合起草并數(shù)次征詢相關行業(yè)及地方政府的意見，2014年下半年，國務院法制辦會同商務部研究制定的《條例》修改稿也早已發(fā)至各省、自治區(qū)、直 轄市，但可能是因為各種利益的博弈或明或暗、錯綜復雜，至今難成定論。

　　江蘇海眾負責人認為，無論是出于何種考慮，國家都應當在報廢汽車回收拆解等“特種行業(yè)”建立起嚴格的準入和退 出機制，但“企業(yè)數(shù)量”與“從業(yè)資格”沒有必然聯(lián)系；“正規(guī)渠道”不能與時俱進地擴容、升級，導致絕大部分報廢汽車流入黑市甚至重新上路行駛更令人觸目驚 心。至于企業(yè)數(shù)量解禁以后會不會陷入“一管就死、一放就亂”的怪圈，該負責人認為，有此可能但政府無需過度操心，“按照現(xiàn)在的發(fā)展趨勢，幾年之內(nèi)國內(nèi)汽車 年報廢量就有望超過1000萬輛，與之相對應的汽車拆解市場將是一個百億元、千億元級的巨大‘蛋糕’；退一步說，在充分競爭的環(huán)境下，即使真的出現(xiàn)‘需求 飽和’，重構市場秩序最有效的‘指揮棒’只能是市場本身。”該負責人說。

　　關于江蘇海眾負責人“絕大多數(shù)報廢汽車流入黑市”的說法看似聳人聽聞，但致公黨中央2015年3月提交給全國 政協(xié)十二屆三次會議的《關于推進廢舊汽車綠色拆解再利用的提案》為其提供了“旁證”——《中國經(jīng)濟周刊》記者在全國政協(xié)網(wǎng)站上看到，這份提案的表述是： “我國每年應報廢車輛中真正進入正規(guī)回收渠道的大約只有20%，有近80%的報廢汽車一半進入非法拆解渠道，另一半依然在道路上繼續(xù)行駛……”