如何管理私用車牌獲取、流通，一直與城市公共交通設(shè)施的承載力和公共交通運(yùn)力的效能存在政策關(guān)聯(lián)。數(shù)據(jù)顯示，兩者的關(guān)聯(lián)度可能并不如想象中顯著。

　　2015年，隨著“一線城市”承載規(guī)模相關(guān)制度、規(guī)劃臨近敲定，在北京、上海、廣州等地較早采取的車牌供應(yīng)流通管控制度，與其他城市居民的居住、出行和發(fā)展權(quán)利一道，也面臨諸多再調(diào)整可能性。

　　數(shù)月以來，上述“一線城市”交通管理部門都曾表達(dá)2015年面臨更嚴(yán)峻的交通供需矛盾。例如，北京市是否進(jìn)行單雙號(hào)分別出行的政策，多次引發(fā)激烈討論。上海方面也在年度交通運(yùn)行報(bào)告中提出，可能進(jìn)一步延長(zhǎng)車輛限行時(shí)段、擴(kuò)大限行區(qū)域。此外，近年國內(nèi)還有多個(gè)直轄市、省會(huì)城市采取了迅速推出小客車指標(biāo)和號(hào)牌的身份準(zhǔn)入和規(guī)模限制措施。

　　如何管理私用車牌獲取、流通，一直與城市公共交通設(shè)施的承載力和公共交通運(yùn)力的效能存在政策關(guān)聯(lián)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道設(shè)計(jì)了相關(guān)數(shù)據(jù)組合(詳見本文配圖和分析)。數(shù)據(jù)顯示，兩者的關(guān)聯(lián)度可能并不如想象中顯著。上海長(zhǎng)時(shí)間采用的制度，顯示出相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。

　　此外，在上一輪管控措施實(shí)施中，“一線車牌”的流通制度有諸多討論。本文將進(jìn)行以下幾方面的分析。

　　一、“一線車牌”供應(yīng)的關(guān)鍵調(diào)整

　　北京、上海、廣州三個(gè)城市恰好形成了三種供應(yīng)模式：以上海為代表的拍賣制；以北京為代表的搖號(hào)制；以廣州為代表的“混合制”。

　　1.北京

　　1)2010年12月底，北京宣布實(shí)施小客車數(shù)量調(diào)控措施，并不再增加公務(wù)用車指標(biāo)，并從2011年起實(shí)施以搖號(hào)方式分配車輛指標(biāo)的措施，平均每月兩萬個(gè)，個(gè)人占8%。

　　2)自2011年11月1日起，個(gè)人京牌小客車被盜搶狀態(tài)變更和搖號(hào)申請(qǐng)開始受理。

　　3)從2012年1月1日起，個(gè)人申請(qǐng)編碼有效期為3個(gè)月，即申請(qǐng)編碼自審核通過之日(每月25日)起，可自動(dòng)連續(xù)參加3次搖號(hào)。

　　4)2014年1月1日起，將根據(jù)個(gè)人參加搖號(hào)的累計(jì)次數(shù)設(shè)置階梯中簽率。

　　2.上海

　　1)1994年，上海市開始對(duì)私車牌照進(jìn)行競(jìng)價(jià)配置。從1994 年到 1999 年，總共拍賣私車額度才1.1 萬輛。

　　2)1998 年，上海推出針對(duì)滬產(chǎn)車型的私車牌照拍賣。該牌照2 萬元起拍，只能用于購買上海本地生產(chǎn)的桑塔納和別克轎車。而要購買非滬產(chǎn)車，則仍須10 萬元起價(jià)競(jìng)拍。正因于此，當(dāng)時(shí)上海私車牌照拍賣被扣上了“地方保護(hù)”的帽子。

　　3)2000年，上海開始推行私車額度無底價(jià)拍賣，打破“地方保護(hù)”。拍賣的規(guī)則是價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先。但當(dāng)時(shí)進(jìn)口車牌照仍享受特殊待遇，起拍底價(jià)為5 萬元。

　　4)2003 年，上海宣布將國產(chǎn)車和進(jìn)口車上牌額度合并拍賣。在此過程中，上海私車額度拍賣由最早紙質(zhì)標(biāo)書投標(biāo)改為用電腦進(jìn)行投標(biāo)。

　　5)2008 年1月份，上海市私車額度拍賣制度實(shí)施8 年后進(jìn)行首次修改，實(shí)施“拍賣過程信息公開”和“有限制地修改出價(jià)”。當(dāng)月，私車額度中標(biāo)價(jià)大跌。

　　6)2013年4月20日出臺(tái)的滬牌新政規(guī)定：二手車辦理帶額度過戶“轉(zhuǎn)讓手續(xù)后一年(含)內(nèi)，該車不得再次辦理交易過戶、轉(zhuǎn)籍、退牌等二手車業(yè)務(wù)”。這一規(guī)定變相叫停了二手牌交易。

　　7)從2014年11月1日起至2016年10月30日，上海市將試行二手車牌統(tǒng)一納入拍賣平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　8)2014年11月起，上海市個(gè)人和單位經(jīng)拍賣取得非營業(yè)性客車額度并啟用已滿三年的，可憑相關(guān)材料辦理在用非營業(yè)性客車額度委托拍賣手續(xù)。持有人一經(jīng)簽訂委托拍賣協(xié)議，不得撤銷委托，并自委托之日起三年內(nèi)不得參加本市非營業(yè)性客車額度拍賣。

　　3、廣州

　　1)2012年8月以前，買車交齊稅費(fèi)后直接可以在公安局車管所辦上牌，選號(hào)機(jī)出4套牌號(hào)任挑一套即可，并且還可以網(wǎng)上選號(hào)。

　　2)2012年8月開始，廣州采用搖號(hào)與拍賣相結(jié)合的方式控制中小客車的總量增長(zhǎng)。廣州市中小客車增量指標(biāo)為12萬個(gè)，按照1：5：4的比例配置，其中1.2萬個(gè)節(jié)能車增量指標(biāo)、6萬個(gè)普通車增量指標(biāo)以搖號(hào)方式配置，4.8萬個(gè)普通車增量指標(biāo)以競(jìng)價(jià)方式配置。此外，個(gè)人指標(biāo)占總量的88%，單位指標(biāo)占總量的12%。

　　二、法律依據(jù)和公開程序

　　三地均在車牌限購措施實(shí)施后，才出臺(tái)了一些規(guī)章，修訂了相關(guān)條例，如《〈北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》(從2012年1月1日起開始實(shí)施)，《<北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定>實(shí)施細(xì)則》(從2014年1月1日起實(shí)施)；《上海市在用非營業(yè)性客車額度管理試行辦法》(2014年9月頒布)；《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》(2012年7月頒布)；《廣州市中小客車總量調(diào)控管理辦法》(從2013年7月1日開始實(shí)行)。

　　上海私車牌照拍賣制度曾引起較大爭(zhēng)論。上海市政府一直堅(jiān)持此制度合法合理的依據(jù)在于1997 年上海市人大制定并于2001 年修改的《上海市機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》。其中，第13 條規(guī)定：“本市對(duì)車輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量控制。機(jī)動(dòng)車號(hào)牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同市公安交通管理部門和其他有關(guān)部門提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”

　　北京上海交通管理部門在實(shí)施政策前，通過召開新聞發(fā)布會(huì)提前告知，不過廣州推行限牌政策時(shí)采取了“突然襲擊的方式”。2012年6月30日21時(shí)，廣州市政府召開新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)，7月1日零時(shí)起，對(duì)全市中小客車試行總量適度調(diào)控管理。

　　西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士侯幸的觀點(diǎn)是，既然“限牌”與城市里的每一個(gè)市民的利益直接相關(guān)，甚至直接關(guān)系到公眾的用車成本。按理來說，這樣一項(xiàng)攸關(guān)民生的公共政策調(diào)整，應(yīng)該對(duì)公眾保持公開透明，并確保公眾在第一時(shí)間的知情權(quán)才是，“‘限牌’政策的決策與公布過程的隱諱與不透明，恐怕要比這一政策本身更需質(zhì)疑。”

　　三、綜合成本分析

　　如果消費(fèi)者一定要贏得車牌，那么在北京上他平均需要等待更久的時(shí)間，此確定等待時(shí)間成本才是北京真正需要車牌的政策參與者的真實(shí)成本，這個(gè)確定成本遠(yuǎn)高于上海的車牌拍賣價(jià)格。在上海車牌拍賣中，只要出價(jià)高于平均成交價(jià)格，競(jìng)拍人即可得到車牌。

　　此外，北京搖號(hào)的成本與中簽率反向相關(guān)，當(dāng)中簽率高時(shí)，搖號(hào)的成本低；中簽率低時(shí)，搖號(hào)的成本高；從北京不同收入的居民看，搖號(hào)帶給高收入居民的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低收入居民。

　　通過拍賣車牌，上海政府籌集大筆資金，這筆資金可以用于改善城市的公共交通，即上海車牌拍賣是福利轉(zhuǎn)移政策。相比較而言，參與北京搖號(hào)的隱形成本較大。

　　近年來滬牌價(jià)格持續(xù)走高，平均中標(biāo)價(jià)也已經(jīng)從2002 年的不到15000 萬元攀升到2013 年的近10 萬元。盡管中間采取過多項(xiàng)措施調(diào)控價(jià)格，但是往往短暫下跌后又持續(xù)上揚(yáng)。

　　與上海動(dòng)輒7萬的火爆競(jìng)價(jià)場(chǎng)面大相徑庭，廣州車牌成交價(jià)格一直遇冷，多以萬元底價(jià)成交。廣州中小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)顯示，2013年7月至9月廣州車牌競(jìng)價(jià)曾有過一個(gè)高峰波段，平均成交價(jià)2萬元以上，其中9月均價(jià)突破3萬元，而其他時(shí)間保持在2萬元以下。2014年8月起，連續(xù)四個(gè)月個(gè)人成交價(jià)停留在10000元，甚至一度出現(xiàn)拍賣申請(qǐng)人數(shù)不足的情況。

　　從收入方面看，1994年-2008年，上海車牌拍賣累計(jì)收入155.5億；2009年-2010年收入合計(jì)67.45億元。截至2014年，上海實(shí)行車牌拍賣以來累計(jì)收入已超450億元。

　　這些收入作為社會(huì)公共資金管理，收入繳入財(cái)政專戶，專賬核算。根據(jù)上海市財(cái)政局網(wǎng)站披露的2014年新增機(jī)動(dòng)車額度拍賣收入使用情況表，當(dāng)年收入77.5億元，支出128.4億元，其中公交購車補(bǔ)貼、公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、軌道交通更新改造等補(bǔ)貼、公交優(yōu)惠換乘補(bǔ)貼、老年人免費(fèi)乘車補(bǔ)貼、其他政府購買服務(wù)等。

　　廣州也規(guī)定，中小客車增量配置指標(biāo)競(jìng)拍所得收入由該市財(cái)政專戶儲(chǔ)存，實(shí)行收支兩條線，專項(xiàng)用于城市公共交通事業(yè)支出。

　　與北京要求外來人口需連續(xù)五年繳納社保和個(gè)稅不同，上海的競(jìng)拍模式規(guī)定，上海居民、持有《暫住證》《居住證》的外地居民、持有《上海市港澳居民、華僑暫住證》、《臺(tái)灣居民來往大陸通行證》、《外國人居留證》的香港居民、臺(tái)灣居民及外國人都可通過拍賣的方式獲取車牌，所有許可申請(qǐng)者都必須遵循“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”的原則進(jìn)行競(jìng)拍。

　　不過，相當(dāng)數(shù)量的外地牌照車輛在上海使用對(duì)于滬牌車主包括滬C 牌照車主不夠公平。外地牌照更容易進(jìn)入上海市區(qū)，而滬C牌照卻限制更大。

　　從政策效果方面來看，私車額度拍賣政策最主要的作用就是有效抑制了汽車保有量的過快增長(zhǎng)，確實(shí)發(fā)揮了一定作用。

　　同濟(jì)大學(xué)交通學(xué)院陳小鴻教授等的研究認(rèn)為，上海市的私車額度拍賣政策將上海的私車增長(zhǎng)趨勢(shì)后推了約20 年，同時(shí)由于上海市在小汽車大規(guī)模進(jìn)入家庭之前就采用這一政策，總體上而言對(duì)用戶是較為公平的。上海的私車額度拍賣政策的介入時(shí)機(jī)是比較合理有效的。

　　四、非主流流通形式

　　2013年4月20日出臺(tái)的滬牌新政規(guī)定：二手車辦理帶額度過戶“轉(zhuǎn)讓手續(xù)后一年(含)內(nèi)，該車不得再次辦理交易過戶、轉(zhuǎn)籍、退牌等二手車業(yè)務(wù)”。這一規(guī)定變相叫停了二手牌交易。此后5月上海多家二手車交易市場(chǎng)業(yè)務(wù)量下滑明顯。

　　不過，相應(yīng)的擦邊球交易方式應(yīng)運(yùn)而生。滬上多家二手車交易經(jīng)紀(jì)公司當(dāng)時(shí)向媒體表示，買家可以先將自己新買的車輛發(fā)票更名為額度轉(zhuǎn)讓方即賣家，以賣家換車名義上牌，然后一次過戶給自己。市政府相關(guān)管理部門則稱會(huì)依法依規(guī)查處此類交易行為。

　　廣州實(shí)施汽車限牌令之后，二手車帶牌的交易限期2013年3月月底截止，原定于2012年3月底截止的廣州備案二手車交易上牌，后來延長(zhǎng)三個(gè)月至6月30日，消費(fèi)者在6月底買到這些登記備案的二手車就可以免搖號(hào)拍牌而直接上牌。

　　二手車商對(duì)備案庫存車的銷售，途徑大致分兩種：一是連車帶車牌指標(biāo)一起銷售，二是車、牌分流銷售(即“賣指標(biāo)”)。

　　自從限牌政策以來，因擔(dān)心上牌難，許多客戶止步二手車市場(chǎng)，廣州二手車交易蕭條。而且在廣州參與車牌競(jìng)價(jià)只需1萬元或1萬多，有些二手車車牌指標(biāo)可以炒到10萬元以上。

　　為規(guī)避牌照費(fèi)用，上海每年多達(dá)上萬輛車通過各種渠道上外地牌照，因填寫的資料多不是真實(shí)地址，使得交通違章行為難以監(jiān)管。這種狀況也降低了政府試圖通過競(jìng)拍車牌限制車輛數(shù)額緩解交通堵塞問題的政策效果。

　　甚至有調(diào)查結(jié)果顯示，30%左右的車主持有外地牌照，這表示外地牌照車輛已經(jīng)在上海道路上占有較大比例，這樣會(huì)淡化政策的有效性。